Wet Straffen en beschermen: het resultaat van een zoekende wetgever

Op 23 juni 2020 werd het Wetsvoorstel Straffen en beschermen aangenomen in de Eerste Kamer.[1] De wet past onder meer de regeling inzake de voorwaardelijke invrijheidstelling (hierna: v.i.) aan.[2] Momenteel wordt de v.i. van rechtswege verleend, kan de v.i. maximaal een derde deel van de gevangenisstraf beslaan en beslist de rechter over uitstel, afstel of herroeping van de v.i. De toekomstige v.i.-regeling kent drie grote wijzigingen: een individuele beoordeling bepaalt of de v.i. wordt verleend, de v.i. bedraagt maximaal twee jaar en het Openbaar Ministerie (hierna: OM) beslist over het verlenen en herroepen van de v.i.[3]

De regering poogt met deze wet het strafdoel vergelding, ingegeven door de wens van de samenleving, sterker tot uitdrukking te brengen in de tenuitvoerlegging van gevangenisstraffen.[4] Daar staat tegenover dat de v.i. strekt tot de re-integratie en recidivevermindering van gedetineerden.[5] Dat roept de vraag op of de wet wel in overeenstemming is met de beoogde doelen van de v.i.? Een beschouwing van de aangepaste v.i.-regeling met het oog op de re-integratie en recidivevermindering van gedetineerden.

1. De beoogde doelen van de voorwaardelijke invrijheidstelling

Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat de v.i. moet bijdragen aan de bescherming van de samenleving.[6] Doordat de overgang van detentie naar vrijheid samengaat met voorwaarden kan de re-integratie van gedetineerden worden beïnvloed en de kans op recidive worden verminderd.[7] Hieruit volgen drie concrete doelen: ‘re-integratie’ en ‘recidivevermindering’ van gedetineerden ter ‘beveiliging van de maatschappij’.[8]

Er bestaan drie manieren om re-integratie en recidivevermindering bij gedetineerden te realiseren.[9] Om te beginnen heeft het OM de mogelijkheid tot het stellen van bijzondere, op de persoon toegesneden voorwaarden.[10] De hierin aangereikte gedragsalternatieven moeten leiden tot bekrachtiging van gewenst gedrag.[11] Ten tweede houdt de reclassering toezicht op de naleving van de algemene en bijzondere voorwaarden, wat bestaat uit begeleiding en controle van gedetineerden.[12] Het begeleidingsdeel moet zorgen voor bekrachtiging van gewenst gedrag.[13] Het toezichtsdeel en de dreiging met herroeping moet zorgen voor afschrikking, waardoor de gedetineerde ongewenst gedrag nalaat.[14] Tot slot kan de rechtbank de v.i. op limitatieve gronden uitstellen of afstellen.[15] Dit moet zorgen voor afschrikking, waardoor gedetineerden ongewenst gedrag nalaten.[16]

2. De aangepaste regeling inzake de voorwaardelijke invrijheidstelling

In de wet is de v.i.-regeling op drie onderdelen aangepast ten opzichte van de huidige regeling. Allereerst wordt de v.i. niet meer van rechtswege verleend, maar geschiedt de verlening middels een individuele beoordeling van de gedetineerde.[17] De beoordeling vindt plaats aan de hand van drie criteria: 1) de mate waarin en de wijze waarop de veroordeelde een bijzondere geschiktheid tot terugkeer in de samenleving heeft laten zien, 2) de mogelijkheden om eventuele aan de invrijheidstelling verbonden risico’s te beperken en te beheersen, 3) en de belangen van slachtoffers, nabestaanden en andere relevante personen.[18] Door te kiezen voor deze zogenaamde ‘nee-tenzij’-verlening hoopt de regering beter te bewerkstelligen dat bij iedere gedetineerde een individuele afweging wordt gemaakt.[19]

Ten tweede blijft de v.i.-periode bij gevangenisstraffen van méér dan twee jaar gehandhaafd op een derde deel van de opgelegde straf, maar krijgt de v.i.-periode een maximumduur van twee jaar.[20] Dit heeft gevolgen voor gevangenisstraffen van meer dan zes jaar. Zo gaat de v.i.-periode bij een opgelegde gevangenisstraf van 18 jaar terug van zes naar twee jaar.[21] De regering acht lange(re) v.i.-periodes niet noodzakelijk voor een geslaagde re-integratie in de samenleving, maar bovenal niet wenselijk met het oog op vergelding.[22]

Ten derde verschuift de bevoegdheid tot het verlenen en herroepen van de v.i. van de zittende naar de staande magistratuur.[23] De regering rechtvaardigt de keuze voor het OM met name vanwege de al aanwezige kennis en ervaring voor het nemen van v.i.-beslissingen. Zo beslist het OM momenteel al over het stellen van bijzondere voorwaarden en vorderingen tot uitstel of afstel van de v.i.[24]

3. Een beschouwing van drie aanpassingen

De regering poogt met de wet meer gewicht toe te kennen aan het strafdoel vergelding in de tenuitvoerlegging van gevangenisstraffen.[25] Maar sluiten de drie aanpassingen inzake de v.i.-regeling wel aan op de re-integratie en recidivevermindering van gedetineerden?

De individuele beoordeling van gedetineerden lijkt op het eerste oog een positieve ontwikkeling omdat maatwerk een belangrijk onderdeel vormt van een geslaagde re-integratie en recidivevermindering.[26] Desondanks ben ik van oordeel dat de individuele beoordeling deze doelen om twee redenen voorbijschiet. Ten eerste sluiten de criteria per definitie de gedetineerden uit bij wie het werken aan re-integratie en recidivevermindering in het bijzonder benodigd is. Het gaat hier om de zogenaamde ‘niet-kunners’ en ‘niet-willers’. De eerste groep gedetineerden kan simpelweg niet voldoen aan de criteria ingegeven door hun medische, psychische of financiële problematiek. De tweede groep bestaat uit gedetineerden die niet willen voldoen aan de criteria en zich bewust ongewenst gedragen. Voor beide groepen geldt dat zij ongewenst gedrag vertonen en bij uitstek geschikt zijn voor een instrument dat is bestemd om het gedrag ten positieve te beïnvloeden. Ten tweede houdt de wetgever geen rekening met het voor de hand liggende gevolg dat door deze exclusieve criteria meer gedetineerden terugkeren in de samenleving zonder dat gewerkt is aan hun re-integratie en recidivevermindering. Hoe kan er op deze groep gedetineerden toezicht worden gehouden? De wetgever schept namelijk geen nieuwe toezichtsmaatregelen om deze groep gedetineerden bij terugkeer in de samenleving te monitoren. Het is daarom niet alleen in het individuele belang van gedetineerden (re-integratie) maar des te meer in het collectieve belang (recidivevermindering) om gedetineerden in de regel v.i. te verlenen.

Voorts lijkt de maximumduur van de v.i.-periode met als doel meer recht te doen aan het strafdoel vergelding tegengesteld aan de re-integratie en recidivevermindering van gedetineerden. Ik meen dat de wetgever met de maximumduur van de v.i.-periode een dubbelrisico neemt gelet op laatstgenoemde doelen. Ten eerste wordt de periode waarbinnen langgestraften de overgang kunnen maken van detentie naar vrijheid sterk verkort zonder een deugdelijke manier om dit te ondervangen. De proeftijd kan in de meeste gevallen slechts eenmaal worden verlengd. Of het collectieve belang op de lange termijn (recidivevermindering) daarmee gegarandeerd is, is dan ook maar zeer de vraag. Ten tweede bestaat de vrees dat de korte maximumduur van twee jaar langgestraften beweegt tot calculerend gedrag, waardoor zij de v.i. bewust mislopen.[27] De gedachte hierachter is dat gedetineerden een berekenende afweging maken tussen de gevangenisstraf en de invrijheidstelling. Gedetineerden zouden het uitzitten van de gehele gevangenisstraf verkiezen boven de v.i.-periode van twee jaar en het risico dat de proeftijd kan worden verlengd. Zo ontlopen zij langdurig toezicht en controle. Met de keuze voor de maximumduur van twee jaar aanvaardt de wetgever de veiligheidsrisico’s voor de samenleving op de lange termijn onder het mom van de vergeldingswens van de samenleving op de korte termijn.

Tot slot lijkt het raadzaam de bevoegdheid over het verlenen en herroepen bij het OM te leggen vanwege de specialistische kennis aldaar. Toch ben ik van oordeel dat twee aspecten van de bevoegdheidsverdeling problematisch zijn voor de re-integratie en speciale preventie van gedetineerden. Ten eerste ontbreken voldoende adequate rechtsbeschermende waarborgen voor gedetineerden om alsnog aanspraak te maken op hun eigen re-integratie en recidivevermindering. De procedurele rechten van gedetineerden worden namelijk sterk verzwakt. Het OM deelt gedetineerden een maand voor de v.i.-datum mede van de beslissing tot (niet-)verlening.[28] Bij een afwijzing zal de gedetineerde dus snel een bezwaarschrift moeten indienen om bij gegrondverklaring van dat bezwaarschrift op de v.i.-datum in vrijheid te worden gesteld. Verder krijgen gedetineerden na zes maanden slechts éénmaal de kans het OM te verzoeken alsnog v.i. te verlenen.[29] Dat vraagt een zeker strategisch denken van gedetineerden. Zij kunnen hun uiterste best doen en zich voortreffelijk gedragen, maar weten op voorhand nooit wanneer het verstandig is hun eenmalige verzoek in te dienen. Bij een afwijzing is er immers geen tweede kans. Vervolgens toetst de rechter de open criteria tot verlening van de v.i. slechts marginaal, waardoor de beslissingsruimte die het OM toekomt niet volledig kan worden gecontroleerd.[30]

Ten tweede meen ik dat het OM te weinig ruimte wordt gelaten terughoudend om te gaan met de herroeping van de v.i, waardoor mogelijk te snel een einde wordt gemaakt aan een potentieel succesvolle re-integratie en recidivevermindering. Zo wordt het OM de bevoegdheid tot het geven van een waarschuwing bij overtreding van de voorwaarden ontnomen.[31] Daardoor krijgt de gedetineerde niet kans om te leren van zijn fout. Daarnaast kan het OM de v.i. herroepen op grond van ernstige redenen voor het vermoeden dat de gedetineerde de algemene voorwaarde niet heeft nageleefd.[32] Dit betekent dat het OM in de aangepaste v.i.-regeling de v.i. kan herroepen zonder dat al is komen vast te staan dat de gedetineerde het feit daadwerkelijk heeft begaan. Daardoor wordt zonder rechterlijke toetsing, voortijdig en mogelijk onterecht een einde gemaakt aan de v.i.

4. Conclusie

De wetgever geeft met de wet uitvoering aan de wens vanuit de samenleving om het strafdoel vergelding meer op de voorgrond te plaatsen in de tenuitvoerlegging van gevangenisstraffen. Echter, de wetgever lijkt zoekende daarin de re-integratie en recidivevermindering van gedetineerden mee te nemen. De individuele beoordeling, de maximumduur en de bevoegdheidsverdeling sluiten in beperkte mate aan op de beoogde doelen van de v.i. Het resultaat daarvan is een aangepaste v.i.-regeling die niet in overeenstemming is met de re-integratie en recidivevermindering van gedetineerden. Het gevolg is een wet waar de samenleving zelf op de lange termijn weleens de prijs voor zou kunnen betalen. De tijd zal moeten uitwijzen hoe de aangepaste v.i.-regeling daadwerkelijk uitpakt in de praktijk. Aan de wetenschap en politiek de taak om de uitwerking van de wet na inwerkingtreding nauwgezet te volgen.

Voetnoten:

1. Verslag EK 2019/2020, nr. 33, item 7.
2. Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 1.
3. Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 2-3.
4. Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 6.
5. Kamerstukken II 2005/06, 30513, 3, p. 1.
6. Kamerstukken II 2005/06, 30513, 3, p. 1.
7. Kamerstukken II 2005/06, 30513, 3.p. 5 en Uit Beijerse e.a. 2018, p. 7.
8. Uit Beijerse e.a. 2018, p. 7.
9. Uit Beijerse e.a. 2018, p. 28.
10. Uit Beijerse e.a. 2018, p. 27.
11. Kamerstukken II 2005/06, 30513, 3, p. 5 en Flight, Nauta en Terpstra 2011, p. 22-23.
12. Uit Beijerse e.a. 2018, p. 28 en Flight, Nauta en Terpstra 2011, p. 22.
13. Flight, Nauta en Terpstra 2011, p. 21.
14. Flight, Nauta en Terpstra 2011, p. 22.
15. Uit Beijerse e.a. 2018, p. 28.
16. Flight, Nauta en Terpstra 2011, p. 22.
17. Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 26.
18. Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 25.
19. Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 27.
20. Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 30 en p. 33.
21. Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 33.
22. Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 30 en p. 31.
23. Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 28 en p. 35.
24. Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 28 en p. 35.
25. Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 6.
26. Flight, Nauta en Terpstra 2011, p. 23-24.
27. Uit Beijerse e.a. 2018, p. 145-147 en Advies NOvA, bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 2 en Advies RSJ, bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 7.
28. Advies RSJ, bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 11.
29. Advies RSJ, bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 11 en 13.
30. Advies RSJ, bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 11 en 13.
31. Advies OM, bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 5.
32. Kamerstukken II 2018/19, 35122, 3, p. 35.